L’avenir de la dette publique
Posted by Québec de Droite in Crise économique, Dette publique, IREF, OCDE on dimanche 21 novembre 2010
Sous l’égide de la Banque des Règlements Internationaux (BRI) vient de paraître une étude concernant l’évolution probable de la dette publique portant sur un échantillon de plusieurs pays industrialisés.
Vous avez un résumé provenant de l’IREF du document, de plus j’ai inclus des extraits de l’original dans le carnet pour compléter la compréhension.
La conclusion des chercheurs est que la poursuite des politiques fiscales et sociales actuelles n’est pas soutenable à long terme. Sans correction drastique, la croissance des engagements explicites et implicites des gouvernements met en danger la croissance économique et la stabilité monétaire dans les pays concernés et, indirectement, au niveau mondial.
En fait, la seule façon que les pays occidentaux peuvent s’en sortir c’est que les promesses tenues soient sérieusement modifiés, car tous arrivent devant un mur même l’Allemagne avec sa rigueur budgétaire.
| Le Québec dans tout cela, on arrive juste devant le mur plus rapidement. · Était déjà sur endetté ( 5e pays au monde). · Nous étions déjà en déficit structurel depuis 11 ans, si l'on élimine les magouilles comptables. · Notre économie était déjà anémique. · Et le système de retraite à (répartition, déterminée ou dorée) accordée à sa fonction publique était déjà un gouffre financier, et va s’accentuer encore plus rapidement à cause de notre problème démographique. · Et bien sûr ce problème démographique qui nous tue, 2031 est notre creux démographique de 2 travailleurs par retraité.
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Voici certaines conclusions de l’étude :
En effet, les niveaux actuels de la dette publique atteignaient déjà des niveaux inquiétants avant la crise. Les politiques adoptées depuis ont engendré des déficits budgétaires et donc ont augmenté la dette publique dans la plupart des pays. La situation difficile constatée à présent risque de s’aggraver, notamment pour les pays confrontés au vieillissement de leurs populations.
· La poursuite des politiques fiscales et sociales actuelles n’est pas soutenable à long terme.
· Le problème de ces déficits est qu’ils sont structurels et non conjoncturels
· Dans la plupart des pays, les dépenses publiques reliée à l’accroissement de l’espérance de vie (notamment retraites et santé) ne sont pas provisionnées et ne sont pas prises en compte dans les chiffres officiels des dettes publiques.
· Même avec des taux d’intérêts proches de zéro dans certains pays les dettes publiques ont augmenté ou n’ont pas été diminuées de façon significative.
· La charge de la dette publique risque donc d’atteindre elle aussi des niveaux politiquement et fiscalement intenables, et une l’absence de crédibilité des engagements publics envers les futurs seniors.
· La conclusion des auteurs est que « les politiques fiscales actuelles sont insoutenables pour chacun des pays étudiés » et que « des améliorations drastiques sont nécessaires » afin de prévenir l’explosion future des ratios dettes/PIB.
L’avenir de la dette publique
La conclusion des chercheurs est que la poursuite des politiques fiscales et sociales actuelles n’est pas soutenable à long terme.
Sans correction drastique, la croissance des engagements explicites et implicites des gouvernements met en danger la croissance économique et la stabilité monétaire dans les pays concernés et, indirectement, au niveau mondial.
The financial crisis that erupted in mid-2008 led to an explosion of public debt in many advanced economies. Governments were forced to recapitalise banks, take over a large part of the debts of failing financial institutions, and introduce large stimulus programmes to revive demand.
According to the OECD, total industrialised country public sector debt is now expected to exceed 100% of GDP in 2011 – something that has never happened before in peacetime. As bad as these fiscal problems may appear, relying solely on these official figures is almost certainly very misleading. Rapidly ageing populations present a number of countries with the prospect of enormous future costs that are not wholly recognised in current budget projections. The size of these future obligations is anybody’s guess. As far as we know, there is no definite and comprehensive account of the unfunded, contingent liabilities that governments currently have accumulated.
In the face of rapidly ageing populations, for many countries the path of pre-crisis future revenues was insufficient to finance promised expenditure.
The politics of public debt vary by country. In some, seared by unpleasant experience, there is a culture of frugality. In others, however, profligate official spending is commonplace.
Today, interest rates are exceptionally low and the growth outlook for advanced economies is modest at best. This leads us to conclude that the question is when markets will start putting pressure on governments, not if. When, in the absence of fiscal actions, will investors start demanding a much higher compensation for the risk of holding the increasingly large amounts of public debt that authorities are going to issue to finance their extravagant ways?
1. La situation actuelle
Le point de départ de l’étude est l’analyse des faits. Les auteurs retiennent les déficits budgétaires (a), les déséquilibres fiscaux à long terme (b), les niveaux des taux de croissance et des taux d’intérêt réels (c).
a) Les déficits budgétaires
Les déficits budgétaires ont augmenté surtout ces dernières années (de 20-30%). Par conséquent, la dette publique a augmenté aussi, notamment dans les pays où son niveau était relativement réduit (Etats-Unis, Royaume-Uni, Italie, Irlande). En citant une étude du FMI, les auteurs remarquent que les programmes de relance dans les pays développés représentaient 13,2% de leur PIB, sans tenir compte des garanties gouvernementales accordées. Peut-être plus grave encore, le problème de ces déficits est qu’ils sont structurels et non conjoncturels, c’est-à-dire que leur niveau est élevé même lorsque l’économie n’est pas en crise. En effet, pour l’échantillon étudié, les budgets publics ont été en déficit plus des trois quarts du temps ces quarante dernières années et rien ne présage d’une amélioration à brève.
Even more worrying is the fact that most of the projected deficits are structural rather than cyclical in nature. So, in the absence of immediate corrective action, we can expect these deficits to persist even during the cyclical recovery.
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Le graphique 1 représente (pour l’échantillon étudié) le ratio dette publique / PIB et les soldes budgétaires primaire (hors intérêts) et structurel (solde primaire ajusté des fluctuations cycliques). Les auteurs ne trouvent aucune indication indiquant que les autorités fiscales auraient profité de l’amélioration de la situation économique pour resserrer les politiques budgétaires. « Si le comportement passé présage un tant soit peu l’avenir, les autorités fiscales pourraient trouver difficile de s’adapter rapidement – à moins de ne plus en avoir le choix » :
b) Déséquilibres fiscaux de long terme
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L’accroissement récent des déficits et des dettes publiques est inquiétant parce qu’il coïncide avec une hausse des dépenses publiques reliée à l’accroissement de l’espérance de vie (notamment retraites et santé).
Dans la plupart des pays, ces dépenses ne sont pas provisionnées et ne sont pas prises en compte dans les chiffres officiels des dettes publiques. En outre, les estimations qui sont avancées parfois n’ont pas de méthodologie ou de source unitaire. L’incertitude concernant ces engagements provient aussi de leur forte dépendance des politiques futures adoptées et de la situation économique dans les décennies prochaines.
La fourchette des estimations des déséquilibres fiscaux engendrés par les dépenses publiques reliée à l’accroissement de l’espérance de vie est donc très large. Cependant, le point commun des estimations est que le poids de ces dépenses dans le budget augmentera de manière significative. L’ordre de grandeur est de quelques points de PIB, ce qui peut se traduire en fin de compte par un doublement, voire le triplement de leur poids relatif dans les dépenses publiques.
c) Hausse des taux d’intérêt réels, baisse du taux de croissance
Lorsque les taux d’intérêt réels (c’est-à-dire hors inflation) payés sur la dette publique sont supérieurs au taux de croissance de l’économie, le volume de la dette explose, à moins d’avoir un excédent budgétaire primaire suffisamment élevé.
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Durant les vingt dernières années, les taux d’intérêt réels portés par les dettes publiques des pays industrialisés ont fortement diminué et se sont maintenus à des niveaux historiquement bas, proches de zéro dans certains pays. Malgré cette conjoncture extrêmement favorable, les dettes publiques ont augmenté ou n’ont pas été diminuées de façon significative. L’année 2009 marque un tournant : les taux d’intérêt réels auxquels peuvent emprunter les gouvernements sont à la hausse.
Le Québec a consenti un taux moyen de 4,38% pour l’émission de ces
obligations cette année et son PIB est de -1 % en 2009.
Le taux de croissance réduit se traduit par le faible niveau des recettes fiscales et des excédents budgétaires primaires. La conclusion des auteurs est que « les politiques fiscales actuelles sont insoutenables pour chacun des pays étudiés » et que « des améliorations drastiques sont nécessaires » afin de prévenir l’explosion future des ratios dettes/PIB.
2. La trajectoire future de la dette publique
Les projections concernant la dette publique (a) font apparaître les risques qui découlent des déséquilibres fiscaux (b).
a) Projections concernant la dette publique
Une part importante de l’étude porte sur les projections du ratio dette/PIB à un horizon de 30 ans pour une douzaine de pays (Allemagne, Autriche, Espagne, Etats-Unis, France, Grèce, Irlande, Italie, Japon, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni).
Évidemment, l’analyse repose sur quelques hypothèses.
Le scénario de base suppose que les prélèvements obligatoires et les dépenses publiques, hors retraites et santé, rapportés au PIB restent constants. Le taux d’intérêt réel du financement de la dette publique est estimé à la moyenne de la période 1998-2007 (ce niveau étant historiquement bas, les problèmes liés au financement de la dette sont donc sous-estimés). Les taux réels de croissance pour chaque pays sont ceux estimés pour la période postcrise par l’OCDE dans son Economic Outlook de novembre 2009.
Le second scénario suppose une amélioration de 1% du solde budgétaire primaire pour chaque année à partir de 2012.
Le troisième scénario suppose un « changement » dans les promesses qui sont faites dans le sens d’une diminution des dépenses publiques futures reliées à l’allongement de la durée de vie. Plus précisément, les auteurs supposent une amélioration de la situation budgétaire combinée avec un gel des dites dépenses à leur niveau de 2011.
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En résumé
1) Le premier scénario aboutit à des ratios dette publique/PIB de 250-600% pour les douze pays étudiés.
Seeing that the status quo is untenable, countries are embarking on fiscal consolidation plans. The results plotted as the red line in Graph 4 show that, in the baseline scenario, debt/GDP ratios rise rapidly in the next decade, exceeding 300% of GDP in Japan; 200% in the United Kingdom; and 150% in Belgium, France, Ireland, Greece, Italy and the United States. And, as is clear from the slope of the line, without a change in policy, the path is unstable
2) Le second scénario n’est guère plus rassurant, avec des ratios supérieurs à 100% pour les douze pays et supérieurs à 200% pour sept d’entre eux.
Although such an adjustment path would slow the rate of debt accumulation compared with our baseline scenario, it would leave several major industrial economies with substantial debt ratios in the next decade. This suggests that consolidations along the lines currently being discussed will not be sufficient to ensure that debt levels remain within reasonable bounds over the next several decades.
3) Le plus intéressant est le troisième scénario que nous hésitons à qualifier « d’optimiste » car il suppose une répudiation des engagements publics assumés par les décideurs politiques. En effet, en dépit des hypothèses extrêmes assumées, seulement trois pays arriveraient à un ratio dette publique/PIB inférieur à 100% (Allemagne, Italie, Pays-Bas).
Is to change the promises that are as yet unmet. Here, that means embarking on the politically treacherous task of cutting future age-related liabilities.
Le caractère insoutenable des politiques fiscales actuelles apparaît évident sur les graphiques construits par les auteurs (Graphique 4). Ces graphiques illustrent aussi de manière frappante l’absence de crédibilité des engagements publics envers les futurs seniors.
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La charge de la dette publique risque donc d’atteindre elle aussi des niveaux politiquement et fiscalement intenables, dépassant l’équivalent de 10% du PIB pour les douze pays, voire 20% pour quatre d’entre eux. (Graphique 5, p. 11).
b) Les risques engendrés par les déséquilibres fiscaux
Tout d’abord, les déséquilibres fiscaux se traduisent par des primes de risque plus élevés et donc par un coût plus élevé du financement de la dette publique. Un autre risque provient d’un taux de croissance à long terme réduit.
« Un niveau élevé de la dette publique implique qu’une part plus importante des ressources de la société est dépensée pour le service de la dette. Cela signifie qu’un gouvernement qui désire maintenir un niveau donné des services publics et des transferts doit augmenter les impôts avec l’augmentation de la dette. Les prélèvements obligatoires introduisent des distorsions dans l’allocation des ressources et peuvent conduire à des niveaux inférieurs de croissance économique.
Compte tenu du niveau actuel des impôts dans certains pays, l’on peut se demander si leur augmentation supplémentaire aura vraiment pour effet une augmentation des revenus budgétaires ».
Voici le paradigme, en augmentant les impôts tu détruis ta propre richesse, donc à chaque fois que tu augmentes de 1$ tes impôts tu détruis d’au moins de 1 $ ton PIB. Donc tu résous ton problème à court terme, mais à moyen terme, tu deviens plus pauvre. Ce qui explique la pauvreté du Québec, trop de taxe, n’incite plus personne à créer de la richesse.
Ensuite, la situation économique est aggravée par les effets des déséquilibres fiscaux sur les investissements privés. En effet, les taux d’intérêt réels élevés de la dette publique montrent une insuffisance générale de l’offre de fonds prêtables par rapport à la demande. L’effet d’éviction (substitution des dépenses publiques aux investissements et dépenses privées) qui se manifeste lors des déficits publics retarde la reprise économique et en réduit l’ampleur.
Dans une optique qui fait confiance aux politiques anti-cycliques, les auteurs identifient un troisième risque : une dette publique élevée réduit la marge de manoeuvre fiscale face aux chocs adverses, ce qui aurait pour résultat une volatilité plus élevée de la situation économique des pays concernés.
3. Les défis lancés aux banques centrales
La croissance rapide de la dette publique et les incertitudes concernant les futures mesures d’assainissement lancent au moins deux défis aux banques centrales. Tout d’abord, la situation actuelle peut déclencher une révision à la hausse des anticipations inflationnistes. Ensuite, l’ampleur et le calendrier des mesures fiscales correctrices sont à ce jour des inconnues, ce qui rend difficile toute politique monétaire active. Les auteurs détaillent les mécanismes qui peuvent transformer les déséquilibres budgétaires en inflation, notamment par la monétisation de la dette.
(Genre imprimé de l’argent, comme les Américains font en ce moment)
Conclusions
a) Les problèmes des économies étudiées sont plus graves que ne le suggèrent les chiffres officiels concernant la dette publique ;
b) Les dettes publiques ont des conséquences sur l’économie financière comme sur l’économie réelle. Cela « pourrait forcer les gouvernements avec des systèmes fiscaux fragiles à retourner à l’orthodoxie fiscale plus tôt qu’ils ne le désirent ou ne l’espèrent » ;
c) En s’appuyant sur les résultats d’autres chercheurs, les auteurs soulignent « le risque que la persistance de niveaux élevés de la dette publique décourage l’accumulation du capital, l’augmentation de la productivité et la croissance potentielle à long terme » ;
d) Les déséquilibres fiscaux représentent une menace sérieuse pour la stabilité monétaire ;
e) Sans offrir des conseils, les auteurs font part de leur conviction que « tout plan de consolidation fiscale doit inclure des mesures crédibles pour la réduction des engagements futurs non-couverts », notamment les retraites. Dans leur souci d’éviter des effets adverses sur le taux d’épargne, les auteurs considèrent que le relèvement de l’âge de la retraite est préférable à la réduction des prestations ou à la hausse de prélèvements obligatoires.
En ce qui concerne ce dernier point, l’analyse des auteurs du rapport ainsi que les études qu’ils citent se font dans l’hypothèse du maintien des systèmes de retraites par répartition, éventuellement assorti de réformes paramétriques (allongement de l’âge de la retraite et/ou des cotisations, diminution des prestations etc.). Les conclusions qui en découlent constituent un argument en faveur de l’idée défendue par l’IREF, à savoir que la seule réforme viable à long terme est la transition vers un système de retraites par capitalisation. Il est regrettable que cette solution ne soit même pas évoquée par cette étude.
Conclusion
Our examination of the future of public debt leads us to several important conclusions. First, fiscal problems confronting industrial economies are bigger than suggested by official debt figures that show the implications of the financial crisis and recession for fiscal balances. As frightening as it is to consider public debt increasing to more than 100% of GDP, an even greater danger arises from a rapidly ageing population. The related unfunded liabilities are large and growing, and should be a central part of today’s long-term fiscal planning.
It is essential that governments not be lulled into complacency by the ease with which they have financed their deficits thus far. In the aftermath of the financial crisis, the path of future output is likely to be permanently below where we thought it would be just several years ago. As a result, government revenues will be lower and expenditures higher, making consolidation even more difficult. But, unless action is taken to place fiscal policy on a sustainable footing, these costs could easily rise sharply and suddenly.
Second, large public debts have significant financial and real consequences. The recent sharp rise in risk premia on long-term bonds issued by several industrial countries suggests that markets no longer consider sovereign debt low-risk. The limited evidence we have suggests default risk premia move up with debt levels and down with the revenue share of GDP as well as the availability of private saving. Countries with a relatively weak fiscal system and a high degree of dependence on foreign investors to finance their deficits generally face larger spreads on their debts. This market differentiation is a positive feature of the financial system, but it could force governments with weak fiscal systems to return to fiscal rectitude sooner than they might like or hope.
Third, we note the risk that persistently high levels of public debt will drive down capital accumulation, productivity growth and long-term potential growth. Although we do not provide direct evidence of this, a recent study suggests that there may be non-linear effects of public debt on growth, with adverse output effects tending to rise as the debt/GDP ratio approaches the 100% limit (Reinhart and Rogoff (2009b)).
Source: The future of public debt: prospects and implications, Stephen G Cecchetti, M S Mohanty and Fabrizio Zampolli, Bank for International Settlements, Marc 2010
Traduction et résumé du rapport par l’IREF: L’avenir de la dette publique
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