Les PPP, ça sauve la fraude !

Je vais utiliser trois articles pour faire ce carnet.

Le premier celle de Monique Jérôme-Forget ex ministre des finances et celle de Pierre Duhamel sur son blogue et le succès de l’autoroute 25 construit par un PPP.


Quels sont les points forts du PPP selon  Monique Jérôme-Forget:

·         Les fraudes sont plus ardues avec les PPP

·         Les firmes de génie-conseil ont fait un «gros lobby» auprès du gouvernement Charest et l'ont convaincu d'arrêter de faire des PPP.

·         Elles savaient qu'avec ça [les PPP], tu ne peux pas frauder.

·         Les PPP, ça sauve la fraude. Et les dépassements de coûts, ce qui fait que les ingénieurs n'aiment pas ça.

·         Avec les PPP? «Il y a trop d'intervenants. Tout se sait, tout se suit, il y a des témoins dans tout.

·         Avec les PPP les firmes qui réalisent le projet, eh bien, elles sont responsables, elles vont surveiller leur affaire!

·         Avec les PPP, «non seulement il y a une concurrence internationale, mais une concurrence locale accrue également.

·         Avec les PPP, plaide-t-elle encore, «impossible d'aller chercher des extras.

Article de Pierre Duhamel

·         Trop de pouvoirs seraient légués aux firmes de génie-conseil parce que les fonctionnaires, pas assez nombreux, ne peuvent pas surveiller correctement les travaux.

·         Les effectifs du secteur public – tous niveaux de gouvernements, de sociétés d’État et d’administrations locales confondus – ont augmenté d’environ 100 000 personnes au Québec entre 2000 et 2009.

·         Le Québec a dépensé en 2010-2011 pour ses infrastructures routières CINQ fois plus que la moyenne des années 1994-2003, six fois plus en intégrant la contribution de ses « partenaires ».


Maintenant, posons-nous la question ?

·         Sachant que nous allions dépensiers des milliards de plus en infrastructures :

a.      Pourquoi nous n'avions pas le personnel adéquat pour surveiller adéquatement les chantiers ?

b.      Serait-ce que certains intervenants politiques ont favorisés cette situation, pour rendre l’ascenseur à qui de droit ?

·         Ou bien nous avons un comportement irresponsable des dépenses engagées par l’État.

·         Ou volontairement nous avons créé une situation où seul l’entrepreneur pouvait juger la qualité de ses propres travaux.

La corruption étatique a plusieurs formes, en voici une.


Extrait de : Monique Jérôme-Forget au Devoir - Le génie-conseil a tué les PPP, Antoine Robitaille, 3 octobre 2011, Le Devoir

Le gouvernement Charest a cédé à un «gros lobby», dit l'ancienne ministre des Finances

Les fraudes sont plus ardues avec les PPP, soutient Monique Jérôme-Forget.

Québec — Les partenariats public-privé (PPP) permettent d'éviter ce que décrit le rapport Duchesneau, c'est-à-dire «fraude», «extras» et «dépassement de coûts», soutient Monique Jérôme-Forget. C'est pour cette raison que les firmes de génie-conseil ont fait un «gros lobby» auprès du gouvernement Charest et l'ont convaincu d'arrêter de faire des PPP, a confié au Devoir l'ancienne ministre des Finances.

«Pourquoi pensez-vous que toutes les firmes étaient contre moi? Et qu'elles se sont arrangées pour convaincre le gouvernement que ce n'était pas bon. Elles savaient qu'avec ça [les PPP], tu ne peux pas frauder», a déclaré celle qui a été ministre responsable des Infrastructures jusqu'à sa démission en avril 2009 (alors qu'elle venait d'être réélue en décembre 2008). «Les PPP, ça sauve la fraude. Et les dépassements de coûts. Ce qui fait que les ingénieurs n'aiment pas ça», peste-t-elle avant de lâcher «ils ont fait tellement un gros lobby».

Pourquoi les arnaques seraient-elles plus ardues avec les PPP? «Il y a trop d'intervenants. Tout se sait, tout se suit, il y a des témoins dans tout. C'est pas par hasard que moi, j'aimais ça!», dit celle qui se décrit comme étant plus «catholique que le pape» en matière de contrats publics. «Jamais personne ne m'a offert une cenne. Ils savaient qu'ils ne pouvaient pas le faire avec moi», lance-t-elle.

Un des avantages du PPP, selon elle, fait que le financement est privé. «Ça signifie que les firmes qui réalisent le projet, eh bien, elles sont responsables! Si elles sont responsables, ben devinez quoi? Elles vont surveiller leur affaire! Pis si elles veulent donner des pots-de-vin au monde, ben j'ai des nouvelles à leur apprendre, nous autres [l'État] ça ne nous coûte pas plus cher. C'est elles qui le paient, le pot-de-vin!»

Autre «avantage d'actualité», aux yeux de l'ancienne ministre, le PPP met les firmes davantage en concurrence. Avec les PPP, «non seulement il y a une concurrence internationale, mais une concurrence locale accrue également». Si une entreprise veut faire partie du consortium, elle peut perdre le contrat «si elle se comporte mal». L'ancienne ministre a d'ailleurs en tête des exemples de firmes québécoises qui ont perdu «plein de PPP» ailleurs dans le monde et au Canada anglais parce qu'elles se sont mal comportées. Dans la réalisation du pont de la 25 en mode en PPP, «il y a des firmes au Québec qui ont perdu» devant des firmes étrangères regroupées en consortium; certaines faisaient partie du consortium.

La fin des PPP

Peu de temps après la démission de Mme Jérôme-Forget en 2009, sa successeure, Monique Gagnon-Tremblay, déclarait que les PPP n'étaient pas une «religion» pour le gouvernement Charest. Le vérificateur général du Québec, Renaud Lachance, publiait un rapport très critique sur les études qui avaient conduit le gouvernement à choisir les PPP dans le cas des hôpitaux universitaires de Montréal, le CUSM et le CHUM. L'Agence des PPP mise en place en 2003 était démantelée peu de temps après. Les firmes de génie-conseil n'étaient pas les seules à remettre en question ce mode de réalisation dans certains projets bien connus: l'Ordre des architectes, l'Ordre des ingénieurs, la Corporation des entrepreneurs généraux et l'Association des économistes du Québec avaient par exemple soutenu que bâtir un hôpital universitaire et l'échangeur Turcot en PPP n'était pas souhaitable.

Des dépassements, «toutes les semaines»

Monique Jérôme-Forget, elle, se souvient de son arrivée à la tête du Conseil du trésor comme présidente, en 2003. «Toutes les semaines, il y avait des dépassements de coûts. Ce n'est pas parce qu'il manque de personnel...» Préoccupée par ce phénomène, elle a demandé des études afin de «régler le problème». Or, pour «régler le problème» selon elle, il valait mieux planifier davantage les projets avant de les commencer. Autre vertu des PPP. «La pépine... Vous vous rappelez la pépine? Le syndrome de la pépine?», lance Mme Jérôme-Forget en rappelant une formule qui avait fait florès dans ses discours de ministre teintés de féminisme. «Le PPP retarde la pépine. On ne peut pas commencer tant qu'on n'a pas tout bien attaché!»

Dans plusieurs projets en mode traditionnel, les appels d'offres étaient douteux, se souvient-elle. «Moi, ça me fatiguait beaucoup. Et j'ai retourné plein de projets parce que je disais: "Ouvrez! Retournez en appel d'offres!"»

Pas d'extras

Or, avec les PPP, plaide-t-elle encore, «impossible d'aller chercher des extras». «Extra»: le terme, courant au ministère des Transports et popularisé par le rapport Duchesneau, désigne ces sommes supplémentaires de plusieurs pourcentages par rapport à la somme initialement prévue lors de l'attribution du contrat et que les entreprises de constructions réclament régulièrement une fois le projet entamé. Il est toutefois arrivé, au cours de la réalisation des quelques PPP qui ont été réalisés au Québec, que des sommes supplémentaires aient été payées. Mais ce n'était pas des «extras» à proprement parler, plaide celle qui est maintenant conseillère spéciale au bureau de Montréal du cabinet d'avocats Osler, Hoskin & Harcourt. Dans le projet de «l'Adresse symphonique» — aujourd'hui baptisée «Maison symphonique», inaugurée début septembre et réalisée en PPP —, «tout à coup, le premier ministre a dit: "je veux avoir plus de bois à l'intérieur de la salle", se souvient Mme Jérôme-Forget. Donc, ils ont ajouté quelque chose comme 5 millions. Mais c'était pour avoir du bois en plus. Pas pour le même projet. Pas pour payer des extras.» Autrement dit, le client lui-même avait modifié la commande initiale.


Extrait de : Construction : la solution par les fonctionnaires ?, Pierre Duhamel, Actualité.com, 29 septembre 2011

Un des problèmes à l’origine de la collusion et de la corruption dans le domaine de la construction serait la perte d’expertise du ministère des Transports. Trop de pouvoirs seraient légués aux firmes de génie-conseil parce que les fonctionnaires, pas assez nombreux, ne peuvent pas surveiller correctement les travaux. Il y aurait une « perte d’expertise » dont profiterait l’entreprise privée pour faire à sa guise.

Je suis sceptique.

Si l’ajout de fonctionnaires était garant d’une société bien gérée et efficace, nous serions parmi les champions du monde. Les effectifs du secteur public – tous niveaux de gouvernements, de sociétés d’État et d’administrations locales confondus – ont augmenté d’environ 100 000 personnes au Québec entre 2000 et 2009.  Est-ce que cela paraît dans le niveau et l’efficacité des services rendus ? Je n’en suis pas sûr.

Cette étude de l’ÉNAP montre que le gouvernement du Québec a plutôt bien géré la croissance de son administration. J’imagine que les restrictions budgétaires et la gestion de la dette publique ont fait partie de l’équation des différents gouvernements. Si je comprends le bruit ambiant, ce fût toutefois une erreur, du moins au ministère des Transports.

Je trouve qu’on occulte une partie de la réalité en affirmant tout simplement qu’il aurait suffi d’augmenter le nombre de fonctionnaires pour mieux policer et surveiller les chantiers. Monsieur Jacques Duchesneau parle d’investissements moyens de 4 milliards de dollars par année dans le réseau routier. Sauf que ce chiffre est une aberration historique, un sommet atteint entre 2010 et 2012 et qui ne se reproduira pas de sitôt.

Rappelons certains faits.

Le Québec a fortement négligé son réseau routier. De 1977 à 2003, surtout entre 1977 et 1985, le Québec avait manifestement d’autres priorités que de prendre soin de ses routes.  Ce tableau provenant d’une étude du Centre sur la productivité et la prospérité de HEC Montréal est très révélateur.

Québec dépense en infrastructure

On parle d’investissements moyens de 700 millions de dollars entre 1994 et 2002. (Voir le second tableau)

Arrive la tragédie du viaduc de la Concorde en septembre 2006. On prend alors conscience de l’ampleur du problème et des dangers pour la sécurité des Québécois.

La remise en état des infrastructures est devenue par la suite la pierre angulaire de la riposte du gouvernement pour soutenir l’économie du Québec pendant la récession.  Les investissements du gouvernement dans les infrastructures sont passés de 2,5 milliards de dollars en 2002-2003 à 9,6 milliards cette année. Ils ont quasiment quadruplé depuis 10 ans.

Juste pour le réseau routier, le gouvernement investit 3,9 milliards de dollars en 2011-2012. Cela explique les dizaines (centaines ?) de milliers de cônes orange qui balisent les 1645 chantiers en activité ou prévus pendant l’exercice budgétaire, les 2000 kilomètres de chaussées et les 875 structures rénovés cette année seulement. Le Québec a dépensé en 2010-2011 pour ses infrastructures routières CINQ fois plus que la moyenne des années 1994-2003, six fois plus en intégrant la contribution de ses « partenaires ».

Québec dépense en infrastructure - 2

Je me demande bêtement si le ministère des Transports aurait pu en si peu de temps s’outiller pour soutenir une poussée aussi exponentielle ? Je me demande aussi si n’importe quel système de contrôle aurait pu être adéquat face à une si vertigineuse croissance ? Dans toute organisation, privée comme publique, la croissance effrénée est une des choses les plus difficile à gérer.

Nous voilà donc avec un ministère sollicité au maximum et des « fournisseurs » qui voient le nombre de soumissions exploser. Qu’est-ce qui se passe généralement dans un tel contexte ? Tous les acteurs partent à la recherche de ressources capables de les aider à ramasser la manne et ce sont les organisations qui paient le moins, en l’occurrence ici le ministère des Transports, qui en font les frais. C’est l’application de la loi du marché aux ressources humaines.

Cela n’excuse pas la magouille, la collusion ou la corruption. Mais cela donne une idée d’un contexte extraordinaire où il fallait tout rénover et tout reconstruire en même temps. Cette cadence infernale a forcément exercé une pression à la hausse sur les prix, favorisé un relâchement des mécanismes de contrôle et donné un magnifique terrain de jeux à des éléments indésirables. C’était la tempête parfaite.

On peut lancer la pierre à l’entreprise privée et l’accuser de tous les maux, mais ce n’est pas elle qui a créé ces conditions. C’était bien au-delà de ses capacités. Ce que je sais, par contre, c’est que 53 600 personnes travaillent sur la réfection des infrastructures routières et que le recrutement de ce personnel et leur encadrement a du s’avérer un joli casse-tête.

Je sais aussi que malgré les quelque 16 milliards de dollars (6, 3 % du PIB !!!) pompés par l’État en investissements publics cette année n’ont pas empêché l’économie québécoise de reculer deux fois plus que l’économie canadienne au second trimestre de 2011. Que va-t-il se passer quand les cônes oranges seront remisés ?

Ce rythme d’investissements publics est insoutenable, d’autant plus que la majeure partie de ces travaux est financée par endettement.

M. Duhamel, vous posez de sérieuse question.

Eh oui, M. Duhamel, vous avez raison, quand la stimulation de l’économie par endettement va cesser, que va-t-il se passer ?
tout probable une sérieuse récession.

On dépense plus de 16 milliards en infrastructure et notre économie recule quand même, alors imaginer quand il n'y aura plus de stimulation.

Pour revenir au sujet, le ministère des Transports ne sera jamais aussi important qu’il ne l’est maintenant, même s’il faudra encore 10 ans pour effacer le « déficit d’entretien », comme on dit au ministère des Finances. Faisons quand même attention avant de décider d’embaucher en masse pour des travaux qui seront moins nombreux.


Extrait de : Le pont de l’A25 en PPP : Projet Performant et Populaire, Yanick Labrie, www.iedm.org, 25 mai 2011

L'expression PPP (partenariat public-privé) a à peu près disparu des écrans radars depuis environ deux ans. Toutefois, c'est de manière éclatante qu'elle refait surface grâce au pont de l'autoroute 25 entre Laval et Montréal dont l'inauguration est prévue ces jours-ci. Force est de reconnaître que ce projet majeur effectué en PPP se révèle une expérience positive en matière d'échéancier respecté et d'économies de coûts.

Tout d'abord, le projet de parachèvement de l'autoroute 25 a devancé son échéancier de trois mois. En effet, le promoteur privé avait tout intérêt à terminer le projet dans les délais prescrits afin de pouvoir engranger des revenus le plus tôt possible et de réduire la durée et le montant de son endettement. Il n'y a cependant pas que le promoteur qui y trouve son compte : les contribuables québécois aussi. Les estimations du gouvernement concernant les économies de coûts à réaliser avec l'approche PPP pour l'autoroute 25 sont de l'ordre de 226 millions par rapport au montant qu'il aurait dû assumer avec l'approche traditionnelle.

De façon générale, à la lumière des résultats des analyses effectuées à l'échelle canadienne jusqu'à maintenant, il apparaît clair que le mode de réalisation en PPP s'avère le plus performant.

PPP CanadaUne étude exhaustive du Conference Board du Canada sur la question, parue l'an dernier, le montre de façon éloquente.

Parmi les 55 projets d'infrastructures analysés par le centre de recherche,

·         aucun n'avait dépassé ou n'était en voie de dépasser le budget alloué et

·         la quasi-totalité des projets terminés avaient respecté ou même devancé l'échéancier.

C'est aussi le cas du projet du parachèvement de l'autoroute 25.

En revanche, les dépassements de coûts et d'échéanciers dans les projets d'infrastructures de transport menés en mode conventionnel au Québec semblent devenus monnaie courante. À titre d'exemple, la route 175, reliant Québec et Saguenay ne sera terminée qu'à l'automne http:/2013, après un retard de trois ans, et pour une facture qui s'élèvera à 1,1 milliard de dollars, soit 400 millions plus élevée que prévue. Les projets réalisés en mode conventionnel n'incitent aucunement les entrepreneurs à respecter les échéanciers ou les budgets prévus au contrat dans la mesure où les risques financiers en cas de délai ou de dépassements de coûts sont assumés par le gouvernement.

L'entretien des infrastructures

Depuis l'effondrement du viaduc de la Concorde en 2006, les faits qui témoignent de l'état lamentable des ponts et des routes au Québec ne cessent de s'accumuler. On sait maintenant que près d'un pont sur deux doit être remplacé ou nécessite d'importantes réparations dans la province. C'est notamment le cas du pont Champlain et de l'échangeur Turcot. En comparaison, un pont sur trois en Ontario et un sur huit dans l'État de New York était jugé vétuste en 2006, et ce, même si ces ouvrages ont une structure en moyenne plus âgée que celle des ponts au Québec.

Dans le cadre d'un projet en PPP, le partenaire privé est tenu, en vertu de l'entente de partenariat conclue avec le gouvernement,

·         de livrer les résultats attendus sur les plans du service et

·         de la qualité des infrastructures tout au long de la durée de la concession, à défaut de quoi de lourdes pénalités lui sont imposées.

Il n'a donc pas intérêt à négliger l'entretien des infrastructures ni à tarder à effectuer les travaux de réparation nécessaires.

Dans le cas de l'autoroute 25, les automobilistes et les camionneurs qui emprunteront ce trajet sont en droit de s'attendre à une qualité de service irréprochable, puisque les revenus du promoteur privé en dépendent entièrement (le péage et les paiements de disponibilité). L'introduction d'un péage sur ce pont n'est cependant pas qu'une source de revenus. Modulé en fonction de l'heure d'utilisation et du poids du véhicule, le péage est susceptible de contribuer au maintien d'un flux de circulation fluide en favorisant notamment l'utilisation de la route en dehors des heures de pointe. Le fait que plusieurs milliers d'automobilistes, deux mois avant l'inauguration officielle de ce tronçon de route, se soient déjà inscrits en ligne pour se procurer un transpondeur témoigne de l'engouement que suscite cette solution de rechange et cette nouvelle façon de faire.

En bref, la formule PPP a fait du parachèvement de l'A25 un projet aussi performant pour les deniers publics que populaire pour les usagers.

Yanick Labrie est économiste et chercheur associé à l'Institut économique de Montréal.