Quand Glass, Steagall et Pecora serraient la vis aux banques

Si ça vous intéresse, un peu d’histoire sur les banques.


Extrait de : Quand Glass, Steagall et Pecora serraient la vis aux banques, Pierre-Alexandre Sallier, Le Temps, 4 octobre 2011

Depuis trois ans, Carter Glass et Henry Steagall reviennent hanter les mémoires. Leur nom a ressurgi il y a quinze jours encore, après que les errements d’un courtier londonien ont laissé une ardoise de 2,3 milliards de dollars à la première banque suisse.

Raison de cette nostalgie entourant deux parlementaires démocrates – l’un élu en Virginie, l’autre en Alabama – décédés dans les années 1940? Un texte fondateur, adopté par le Congrès américain le 16 juin 1933, qui tiendra en coupe réglée le secteur bancaire durant un demi-siècle. L’outrage public provoqué par les excès ayant conduit à la crise de 2008 fait ressurgir les appels en faveur d’une version 2.0 d’une loi qui appelait, dès son préambule, à

«une utilisation plus sûre et plus efficace des actifs des banques»

et à

 «empêcher le détournement des fonds dans des opérations spéculatives».

Cela afin d’interdire à la banque de dépôt de Monsieur Tout-le-monde de se transformer en industriel des marchés financiers. Aux yeux de ses défenseurs, cette règle fondamentale, sacrifiée en 1999, aurait évité que des géants bancaires devenus «trop-importants-pour-pouvoir-être-abandonnés-à-la-faillite» ne menacent de faire imploser l’ensemble du système financier. Et n’ouvrent un gouffre dans les finances publiques des Etats contraints de les renflouer.

Washington, mars 1933. Les débats parlementaires sur la loi bancaire en préparation se déroulent au rythme de slogans – «Banksters must go!» – reflétant la violence de la révolte populaire. En ligne de mire, Charles Mitchell. Le patron de la plus importante banque de dépôt du pays, la National City, ancêtre de la Citibank, symbolise à lui seul les abus des années 1920. Durant les années folles, les établissements commerciaux – National City comme ses petits concurrents régionaux – se sont mis à orchestrer en masse les emprunts de gouvernements et de collectivités locales latino-américaines; afin de proposer ces titres par centaines de millions à leurs clients. L’activité est rentable, la solvabilité de ces Etats un détail. Le contrecoup du krach boursier d’octobre 1929 est terrible: un an plus tard, alors que la crise devient mondiale, ces titres s’avèrent peu ou pas recouvrables. Leurs porteurs sont ruinés.

Dès 1932, le président Hoover, républicain pourtant proche des milieux d’affaires, demande la création d’une commission d’enquête sur les pratiques bancaires. Les travaux ronronnent jusqu’au recrutement d’un ancien assistant du procureur new-yorkais, Ferdinand Pecora. «Pecora a d’emblée un projet politique: s’il montre comment la spéculation et les comportements douteux de la finance sont monnaie commune et non le fait de quelques escrocs, il pourra ouvrir la voie à une politique sérieuse de régulation», écrit Christian Chavagneux, auteur d’une Brève Histoire des crises financières (Ed. La Découverte, 2011) attendue le mois prochain. Pour cela, «il doit faire vite. Et choisir une cible symbolique à abattre», poursuit le rédacteur en chef adjoint du mensuelAlternatives économiques . Ce sera Charles Mitchell. Le 21 février 1933, le fonctionnaire obscur d’ascendance sicilienne fait face au banquier et à son armée de conseillers dans la salle 301 du Sénat. L’audience, publique, est suivie par tout le pays. Il en viendra à bout en cinq jours, révélant comment ce banquier proche du pouvoir fraudait afin d’éviter tout impôt. Le 26 février Mitchell démissionne. A la fin du mois de mars, il est arrêté pour fraude fiscale.

Au cours de ce mois de colère, le démocrate Franklin Delano Roosevelt, élu en novembre 1932, est investi. Le système bancaire est au bord de l’implosion et, durant une semaine, l’ensemble des établissements du pays sont fermés, afin de leur éviter la faillite.

L’urgence pousse Roosevelt à s’attaquer aux racines du mal: la réforme du système. Le 16 juin, il peut signer un Banking Act, qui restera dans l’histoire sous le nom de Glass-Steagall Act. La presse financière éreinte le projet. «Le gouvernement est en train d’installer une dictature économique», menace BusinessWeek. Les travaux devant déboucher sur ces réformes avaient certes été entamés dès 1931 par les parlementaires, sous l’ère Hoover. Comme le résume Christian Chavagneux, «il aura fallu six années après le krach de 1929 pour définir et mettre en œuvre les nouvelles règles de la finance américaine, l’essentiel étant fait les deux dernières années».

Une crise financière? L’arrivée au pouvoir des démocrates? Une commission sénatoriale face à un banquier symbolisant la cupidité de ses pairs? En remplaçant des noms oubliés par ceux de Barack Obama, du sénateur Levin ou de Lloyd Blankfein, l’analogie avec 2010 semble parfaite.

Pas si vite. A l’époque, ce sont les banques d’investissement de Wall Street – celles-là mêmes qui, aujourd’hui, bloquent toute réforme – qui poussent au changement. «Prenant la balle au bond, elles accusent les banques de dépôt comme la National City – qui leur faisaient de l’ombre sur le placement des emprunts d’Etat – et militent pour obtenir une séparation de leurs activités», explique Norbert Gaillard, consultant à la Banque mondiale *.

Evoquant des «mirages historiques», dans un article paru il y a un an, Eugene White, professeur à l’Université Rutgers dans le New Jersey rappelle de son côté que le vieux sénateur Glass – un démocrate conservateur à l’origine de la création de la Réserve fédérale en 1913 avec le président Wilson – «adhérait à la vieille doctrine selon laquelle les banques devaient se limiter à des prêts commerciaux de court terme, […] vision dans laquelle les banques d’investissement étaient heureuses de le conforter». Le député Steagall est, de son côté, présenté par Eugene White comme «un ami des milliers de petites banques – souvent constituées d’une seule agence – qui avaient terriblement souffert de la crise et s’opposaient à l’expansion des grands réseaux».

Pour Norbert Gaillard, «tout le monde s’est focalisé sur la National City, alors que les abus provenaient avant tout des petites banques régionales». La preuve? Avec Marc Flandreau, professeur à l’Institut de hautes études internationales et du développement à Genève, l’économiste a montré dans une étude que les emprunts proposés par les grandes banques commerciales à l’époque ne s’étaient pas révélés systématiquement plus toxiques que ceux des banques d’investissement. «L’élément déterminant était la taille des banques: ainsi quand les titres placés par National City affichaient un taux de défaut de paiement de 45% après 1929, celui de la quasi-totalité des petits établissements atteignait 100%», explique Norbert Gaillard.

Et ensuite? Ensuite, plus rien. La guerre. Les années 1950, avec un contrôle de capitaux limitant plus sévèrement les emprunts étrangers aux Etats-Unis que tous les Glass-Steagall Act. Ce dernier commence à être attaqué dans les années 1980, sous l’ère Reagan. Pas uniquement par les idéologues ultralibéraux poussant à l’abrogation des règles encadrant le secteur financier. Cette volonté de réautoriser les banques commerciales à intervenir sur les marchés est également liée à leurs déboires en Amérique latine. Encore. Ne pouvant plus jouer les courtiers depuis 1933, ces établissements ont, tout au long des années 1960 et 70, financé les régimes du Sud via des prêts directs. La crise rend leur remboursement hypothétique et en 1982, le système bancaire américain est au bord de l’implosion. Ce passif des prêts latino-américains ne sera soldé qu’en 1989, lorsque le secrétaire au Trésor Brady décide de découper ces prêts bancaires en titres négociables sur les marchés, vite appelés «Brady bonds». L’utilisation des marchés par les banques et cet appel à la «désintermédiation» – le financement via les marchés de la dette – apparaît alors comme une solution justifiée par la situation. Le coup de massue final à la loi de Glass et Steagall sera porté dix ans plus tard, par l’administration Clinton. A l’occasion de l’adoption d’une «loi de modernisation financière» ouvrant la voie à la création de mastodontes bancaires.

Aujourd’hui, même les conséquences de la crise de 2008 ne semblent à même de tirer le squelette du Glass-Steagall Act de son placard aux Etats-Unis. En juillet 2010, lors de l’adoption d’un catalogue de réformes imposées à Wall Street de plus d’un millier de pages – la loi Dodd-Frank – le Congrès, encore aux mains d’une majorité démocrate, n’a pas voulu réinstaurer une distinction entre les banques de dépôt et celles engagées dans des opérations risquées sur les marchés. Une autre initiative, proposée l’an dernier par Paul Volcker, a semblé un temps faire office de version allégée de la loi de 1933. L’ancien banquier central proposait d’interdire aux banques de spéculer pour leur propre compte ou d’être propriétaires de fonds spéculatifs. En cours de finalisation, cette «règle Volcker» a été déjà truffée de dispenses. Et les banques auront jusqu’en 2022 pour s’y adapter. Dans les années 30, elles avaient été forcées à se séparer de leurs filiales d’investissement en trois ans.

En Europe continentale, le sujet ne semble guère davantage d’actualité. Le modèle de la banque dite «universelle» – concept décrivant des groupes aux activités assez diverses pour leur permettre d’en compenser les risques – n’est pas remis en cause. «Quels sont les deux établissements qui ont fait faillite? Lehman, une pure banque d’affaires; et Northern Rock, une pure banque de dépôt», confiait il y a peu le responsable d’un groupe bancaire de passage à Genève.

Les choses avancent. Lentement. Au Royaume-Uni, le rapport de la commission indépendante mandatée par le gouvernement vient de préconiser d’isoler – non de scinder – les activités de détail de celles de «banque d’investissement». La réforme n’est pas attendue avant 2019.

En Suisse, le problème est attaqué par un autre biais: les textes déjà votés abandonnent l’idée de faire le tri entre ce que les grandes banques sont autorisées à faire ou non. En revanche, celles-ci se voient imposer un «bétonnage» systématique de leurs fondations à l’aide de fonds propres suffisants.

Complexes, ces mesures ne doivent pas faire oublier, comme le rappelle Christian Chavagneux, la «première leçon» à tirer des réformes initiées par Roosevelt en 1933. La régulation financière est un dossier politique. Et non technique.